Aktuelles aus dem Bau-, Planungs- und Umweltrecht, dem Natur- und Heimatschutzrecht, dem Strassenbau-, Energierecht, öffentlichen Verfahrens- und Verwaltungsrecht und Immobilienrecht

Im Artikel zeigt Ricarda Tuffli den Umgang mit den Graubereichen im öffentlichen Baurecht. Das öffentliche Baurecht bietet einige Unvorhersehbarkeiten, Unsicherheiten, aber auch Chancen, die genutzt werden sollten. Mit gutem Argumentarium kann einiges bewegt werden. Lesen Sie mehr dazu, Seite 16 im Fokus:

Entscheid des Bundesgerichts vom 1. März 2018, BGE 1C_231/2017, Erw. 4:

Der Entscheid beinhaltet Ausführungen zur erweiterten Besitzstandsgarantie nach § 357 Abs. 1 Planungs- und Baugesetz (PBG). Gemäss 357 Abs. 1 PBG dürfen bestehende Bauten und Anlagen, die Bauvorschriften widersprechen, umgebaut, erweitert und anderen Nutzungen zugeführt werden, sofern sie sich für eine zonengemässe Nutzung nicht eignen, wenn keine überwiegenden öffentlichen oder nachbarlichen Interessen entgegenstehen. Für neue oder weitergehende Abweichungen von Vorschriften bleiben die erforderlichen Ausnahmebewilligungen vorbehalten.
Gemäss Zürcherischer Rechtsprechungspraxis stellt die Aufstockung eines baurechtswidrigen Gebäudes, welches zufolge einer Rechtsänderung die Gebäudehöhe verletzte, keine zusätzliche Gebäudeerhöhung dar. Die Gebäudehöhe wird denn an der Schnittlinie zwischen Fassade und Dachfläche des obersten Vollgeschosses gemessen, so dass ein Attika-/Dachgeschoss nicht gebäudehöhenrelevant ist. Es liegt keine weitergehende oder neue Abweichung von Vorschriften dar, so dass auch keine Ausnahmebewilligung erteilt werden muss.
Das Bundesgericht verwirft diese Rechtsprechung und führt aus (Erw. 4.6.): Die Gebäudehöhe würde sich zwar im rechtlichen Sinne nicht ändern. Diese formelle Betrachtungsweise führe jedoch zu einem stossenden Ergebnis und erweise sich als unhaltbar. Es sei offenkundig, dass eine Baute mit zusätzlichem Attikageschoss viel höher wirke und auch effektiv erhebliche negative Auswirkungen für die Nachbarn habe (Aussicht, Schattenwurf). Das Attikageschoss würde die bestehende Überschreitung der Gebäudehöhe massiv verstärken. Diese materielle Sichtweise sei dringend geboten und führe zu einer weitergehenden Abweichung im Sinne von § 357 Abs. 1 PBG. Weil die Vorinstanz das Vorliegen von besonderen Verhältnissen für eine Ausnahmebewilligung nicht geprüft hatte, wurde die Sache in Gutheissung des Rekurses zur Neubeurteilung an diese zurückgewiesen.

Spannend bleibt, wie die Zürcherischen Gerichte diesen Entscheid des Bundesgerichts in ihrer gefestigten Rechtsprechung umsetzen werden. Es gibt die Meinung, wonach die Rechtsmittelbehörden (Bemerkung: und damit wohl auch die Bewilligungsbehörden) an der bisherigen Praxis mit dem bekannten Prüfschema (keine weitergehende Abweichung, weitergehende Abweichung mit Ausnahmebewilligung und neubauähnliche Umgestaltung mit ordentlicher Bewilligungspflicht) festhalten sollen (vgl. Kommentierung des Entscheides von Konrad Willi, in: PBG aktuell 2/2018, S.42 ff.; www.wolfer-frey.ch).

Gemäss dem eidgenössischen Raumplanungsgesetz (RPG) und der dazugehörigen Verordnung haben die Kantone bis zum 30. April 2019 den Ausgleich planungsbedingter Mehr- und Minderwerte zu regeln. Nach Ablauf dieser Frist können ohne dieses Regelwerk keine neuen Bauzonen ausgeschieden werden. Die Förderung der Verfügbarkeit von Bauland ist ein weiteres Element des Raumplanungsgesetzes (RPG).
Mit dem MAG sollen zunächst die Lage und Grösse der Bauzonen im Kanton Zürich verbessert werden. Ländliche Gegenden verfügen oftmals über zu viele Baulandreserven, während in städtischen Gebieten zu wenig Bauzonenreserven vorhanden sind. Das MAG soll der Verschiebung von rechtskräftig ausgeschiedenen Bauzonen dienen. Damit einhergehende, gemeindeübergreifende Ein- und Auszonungen bedürfen eines kantonalen Ausgleichsgesetzes. Die Einzonung in einer Gemeinde löst die Mehrwertabgabe aus, welche in den kantonalen Mehrwertausgleichsfonds fliesst. Eine Gemeinde, die eine Auszonung vornimmt, kann umgekehrt Mittel aus dem Fonds beantragen, um Beiträge an Entschädigungsleistungen (gegebenenfalls zugunsten Eigentümerschaft) zu erhalten. Die Fondsmittel können auch für Massnahmen der Raumplanung eingesetzt werden.
Der Entwurf zum MAG regelt die Bemessung des kantonalen Mehrwerts (Verkehrswert des Grundstücks ohne und mit Planungsmassnahmen), die Höhe, Festsetzung (mit grundbuchlicher Sicherung) und Fälligkeit dieser Abgabe sowie die Bestimmung des Abgabepflichtigen.
Als weiteres Instrument des MAG ist der kommunale Mehrwertausgleich erwähnt. Die Gemeinden haben für Planungsvorteile, die auf Auf- oder Umzonungen gründen, in ihren Bau- und Zonenordnungen einen Ausgleich von maximal 15 % des Mehrwerts vorzusehen. Der Ausgleich kann zusätzlich über städtebauliche Verträge geregelt werden. Diese regeln Rechte und Pflichten von Bauherrschaft und Gemeinwesen bei der Verwirklichung eines Bauvorhabens, insbesondere: Beteiligung Bauherrschaft an der Infrastruktur, an der Gestaltung des öffentlichen Raums (Park, Plätze etc.) und an öffentlichen Einrichtungen (Soziales, Bildung etc.), Abtausch/Abtretung von Grundstücken, Frist zur Überbauung, Kaufrecht des Gemeinwesens im Falle der Nichtüberbauung, Verpflichtung zur Etappierung des Bauvorhabens. Auf eine weitergehende Förderung der Verfügbarkeit von Bauland wurde verzichtet.
Die Gemeinden haben die Bau- und Zonenordnungen bis zum 1. März 2025 anzupassen.

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE I Nr. 0094/2018 vom 13. Juli 2018, rechtskräftig:

Im Entscheid wird die bisherige kantonale Rechtsprechung zur lärmrechtlichen Bewilligungsfähigkeit von Gastwirtschaftsbetrieben verworfen. Bislang konnte selbst bei massiven Überschreitungen der Richtwerte der Vollzugshilfe des Cercle Bruit die Bewilligung erteilt werden, weil: (1) die Richtwerte aussergewöhnlich streng seien, (2) mit der Festlegung der Öffnungszeiten das Ruhebedürfnis der Nachbarn berücksichtigt werde, (3) die bestehende Lärmvorbelastung/Umgebung (belebtes, durchmischtes Quartier) berücksichtigt werden könne, und (4) eine weitere Begrenzung der Betriebszeiten die Wirtschaftsfreiheit übermässig stark einschränken würde.

Unter Bezugnahme auf einen Entscheid des Bundesgerichts (1C_293/2017 vom 9. März 2018) hält das Baurekursgericht im genannten Entscheid neu fest, dass an dieser Praxis, insbesondere der Berücksichtigung der vorbestehenden Lärmbelastung, nicht weiter festgehalten werden kann. Sofern eine lärmgutachterliche Abklärung eine erhebliche Überschreitung der Richtwerte gemäss der Vollzugshilfe ergebe, sei davon auszugehen, dass mehr als nur geringfügige Störungen vorlägen und demnach sei von einer Überschreitung der Planungswerte auszugehen. Es habe zwingend eine Prüfung gemäss Art. 7 Abs. 2 LSV (Erleichterungen) zu erfolgen.

Lesen Sie mehr dazu, auch die Kommentierung im PBG aktuell:

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE III Nr. 0141/2017 vom 5. Oktober 2017, publiziert in BEZ 2018 Nr. 7, S. 26 ff.:

Der Entscheid äussert sich zunächst zur Intensität von Lärm durch ein Huhn oder einen Hahn. Das Krähen des Hahnes werde als relativ intensiv empfunden. Bei geeigneten baulichen Massnahmen (insbesondere zeitliche Beschränkung der Zeit, in der sich der Hahn im Freien aufhalten darf oder bauliche Massnahmen am Stall wie Dämmung) sei das Halten eines Hahns nicht problematisch.
Was die Ruhezeiten betreffe, so würden die in der Polizeiverordnung festgelegten Nachtruhezeiten von 22.00 Uhr bis 06.00 Uhr bei einer regelmässigen Lärmbelastung durch das Halten eines Hahns im Garten nicht genügen. Diese Zeiten seien auf in Wohngebieten unregelmässig vorkommende Lärmimmissionen beispielsweise durch Rasenmäher oder abendliche Gartenpartys ausgelegt und würden keine ausreichende Erholung von betroffenen Nachbarn vor täglich und dauernd erfolgenden Lärmimmissionen gewährleisten. Die Stallzeiten seien deshalb auf einen weiteren Zeitraum auszudehnen, solange auch ein Hahn gehalten werde. Das Wohl des Tieres sei auch zu berücksichtigen.
Konkret wurde für die Haltung des Hahns die morgendliche Ruhe bis 07.00 Uhr werktags und 08.00 Uhr an Wochenendtagen verlängert und musste am Stall Schallisolationsmaterial angebracht werden.

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE IV Nr. 0082/2018 vom 31. Mai 2018 (noch nicht rechtskräftig):

Der Entscheid erläutert neben weiteren Themen die Bedeutung des ISOS (Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung) bei der Beurteilung eines Bauvorhabens. Die direkte Anwendung des ISOS wird verneint, weil die Bestimmungen des ISOS nicht grundeigentümerverbindlich sind und die Umsetzung des ISOS auf kommunaler Stufe in erster Linie über die Nutzungsplanung (Bau- und Zonenordnung) zu erfolgen hat. Im Einzelfall ist eine Interessenabwägung im Lichte der Heimatschutzanliegen vorzunehmen.

Entscheid des Bundesgerichts vom 28. Juni 2017, BGE 1C_578/2016, publiziert im ZBl 4/2018, S. 202 ff.:

Das ISOS Inventar geht primär vom äusseren Erscheinungsbild aus und macht im Unterschied zu Denkmalschutzinventaren keine Detail-Gestaltungsaussagen (Ziff. 4.6).

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE IV Nr. 0121/2017 vom 26. Oktober 2017:

Der Entscheid setzt sich mit der Zeugenschaft des Brunnerstifts des Spitals Bülach auseinander. Die hohe Bedeutung - wie von der Rekurrentschaft geltend gemacht - wurde angesichts der grossen Veränderungen im Inneren und im Äusseren verworfen. Die Schutzwürdigkeit wurde im Grundsatz bejaht, weil das Brunnerstift nach wie vor Zeugenschaft abzulegen vermöge für die Entstehungsgesichte des Spitals und die Stiftung des Krankenasyls und insofern ein wichtiger Zeuge einer sozialen Epoche darstelle. Das Erhaltungsinteresse wurde als durchschnittlich eingestuft (Erw. 3.4.10.). Schutzmassnahmen seien nur dann anzuordnen, wenn das öffentliche Interesse an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu werten sei als entgegenstehende öffentliche und private Interessen (Erw. 4.1.). Derartige Interessen sind die kostengünstige, leistungsfähige und qualitativ zeitgemässe Gesundheitsversorgung, betriebliche und städtebauliche Anforderungen an ein Spital und die Möglichkeiten der langfristigen Weiterentwicklung. Das lediglich durchschnittliche öffentliche Interesse am Erhalt des Brunnerstifts vermag diese Interessen nicht zu übertreffen. Das Ermessen der Gemeinde wurde geschützt; der Rekurs wurde abgewiesen.

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE II Nrn. 0164 und 0165/2017 vom 7. November 2017, publiziert in BEZ 2018 Nr. 3, S. 9 ff.:

Solaranlagen auf Dächern in Bau- und Landwirtschaftszonen im Bereich von Schutzanordnungen sind bewilligungspflichtig (§ 2a lit. a Bauverfahrensverordnung, BVV). Reicht eine Bauherrschaft ein Bauprojekt ein, das ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 Planungs -und Baugesetz (PBG) betrifft, ist die zuständige Behörde verpflichtet, die Schutzzielverträglichkeit des Bauvorhabens zu prüfen. Die Baubewilligung darf nur erteilt werden, wenn sich das Bauvorhaben als mit dem Schutzzweck vereinbar erweist. Bei einem durch Vertrag geschützten Objekt ergibt sich dies primär anhand des vertraglich vereinbarten Schutzumfangs bzw. Schutzzwecks. Haben gutachterliche Abklärungen stattgefunden, sind diese konkretisierend heranzuziehen. Auch die der Unterschutzstellung zugrunde liegende Vorgeschichte ist zu beachten, soweit erforderlich (Ziff. 6.1).

Im Entscheid werden zunächst der Eigen- und Situationswert des Objekts erläutert und dessen Beeinträchtigung durch die Solaranlage dargestellt. Die Auffassung der Gemeinde, wonach die Änderung der Materialisierung der Dacheindeckung durch die Solaranlage lediglich ein Eingriff von geringer Natur ist, wurde verworfen. Bei der Beurteilung der Tragweite eines baulichen Eingriffs an einem Schutzobjekt sei auf das Kriterium abzustellen, ob die geplante Solaranlage das Schutzobjekt in jenen Bereichen treffe, die es einzigartig oder charakteristisch machen und aufgrund derer dem Objekt seine schutzwürdige Eigenschaft zukomme (in Anlehnung an Art. 18a Abs. 3 Raumplanungsgesetz, RPG). Zumal das betroffene Dach und dessen Materialisierung vom vertraglich festgelegten Schutzumfang erfasst sind, könne aufgrund der guten Einsehbarkeit, der Dimensionierung der Solaranlage und der Bedeutung der Dachfläche nicht mehr von einem Eingriff von geringer Natur gesprochen werden. Der Entscheid beinhaltet eine konkrete Auslegung des Schutzvertrags (Wortlaut, Sinn und Zweck der Unterschutzstellung).

Baurekursgericht des Kantons Zürich
BRGE IV Nrn. 0097/2017 vom 17. August 2017:

Gemäss § 238 Abs. 4 Planungs- und Baugesetz (PBG) werden sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen integrierte Solaranlagen bewilligt, wenn nicht überwiegende öffentliche Interessen (namentlich solche des Natur- und Heimatschutzes) entgegenstehen. Nach in Kraft treten dieser Bestimmung fallen anders lautende kantonale und kommunale Bestimmungen, insbesondere kommunale Gestaltungsvorschriften bezüglich Solaranlagen, dahin (Ziff. 5.1.).

Im Entscheid werden zunächst die Anforderungen der Angepasstheit einer Solaranlage ins Dach erläutert und konkret beurteilt. Positiv beurteilt wurde dabei der gewählte Typ, bestehend aus dunklen und reflexionsarmen Modulen, welche kompakt angeordnet werden und mit welchen sich ein dickerer Ort- und Traufgang vermeiden lässt. Das Ermessen der Gemeinde bei denkmalpflegerischen Anordnungen (insbesondere Qualifikation eines Objekts als wichtiger Zeuge, Auswahl unter mehreren Schutzobjekten und Bestimmung des Umfangs von Schutzmassnahmen) wird im Entscheid erwähnt.
Es folgt eine Interessenabwägung. Die baulichen Massnahmen hätten einzig zur Folge, dass die bestehenden Dachziegel entfernt und durch Solarmodule ersetzt würden. Dies stelle als blosse Änderung der Materialisierung der Dachhaut keinen schwerwiegenden Eingriff in die Bausubstanz des Gebäudes dar, bleibe doch diese - abgesehen von den Ziegeln - vollständig unangetastet und erhalten. Die zu entfernenden Ziegel bzw. die Dacheindeckung würde im Inventareintrag keine Erwähnung finden. Die bauliche Massnahme würde somit einzig Elemente betreffen, die mangels denkmalpflegerischer Relevanz keinen besonderen Schutz geniessen würden. Der Charakter des Doppelbauernhauses werden zwar tangiert, die Auswirkungen der Solaranlage (dunkle, reflexionsarme Module) auf das Erscheinungsbild des Gebäudes sei jedoch von untergeordneter Bedeutung. Das öffentliche Interesse an der Förderung von Solarenergie wurde als hoch qualifiziert.

Art. 16 eidgenössische Abfall-Verordnung (VVEA): Die Bauherrschaft hat im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens Angaben über die Art, Qualität und Menge der anfallenden Abfälle und über die vorgesehene Entsorgung zu machen.
Schweizweite Vereinheitlichung des Vollzugs der Schadstoffabklärungen. Bisherige Unsicherheiten der zuständigen Behörden, ob, wann und wie mit allfälligen Schadstoffen, insbesondere Asbest, bei Abbrüchen umzugehen ist, werden beseitigt. Für die Bauherrschaften wird Rechtsgleichheit geschaffen.
Das neu geschaffene, kantonale Zusatzformular Entsorgung Bauabfälle ist mit dem Baugesuch einzureichen. Gestützt darauf ergibt sich, ob ein Entsorgungskonzept einzureichen ist, welches darüber hinaus der privaten Kontrolle unterliegt.